한국 산림탄소 정책방향 제안 – 보존과 이용

 

Gérard Bonnis, OECD Environment Directorate.
제라드보니스, OECD 환경담담관
번역 : 노윤석 (녹색탄소연구소 연구원, 우드케어 이사)

 

본 발표문은 2021년 10월 26일 경북 안동시 국립 안동대학교에서 개최된 대한민국 국가균형발전박람회의 국제세션인 «  산림바이오매스 에너지를 통한 그린뉴딜과 지역대전환 »컨퍼런스에서 OECD의 환경국장인 제라드 보니스씨의 발표내용이다. 제라드 보니스씨는 프랑스 산림청에서 오랫동안 근무 후 그 경험을 살려 현재는 OECD의 환경담당관으로 근무하고 있다. 우리나라의 산림을 외부에서 객관적인 시각으로 바라볼 수 있는 좋은 자료로서, 탄소중립시대의 우리의 산림을 다시한번 살펴보는 기회가 되었으면 한다.

한국의 산림

1.            한국의 산림은 OECD국가들중 가장 낮은 산림이용율(intensity of forest use)을 보이고 있다 (그림 1). 이 지수는 산림에서 자라고 있는 입목을 총축적의 관점에서, 순 변화량을 측정하는 것으로, 산림의 연간생장능력 (즉 전 생장량)에 대한 벌채량의 비율을 의미한다. 한국의 산림이용율의 수치는 한국이 매우 효과적으로 산림을 보호하고 있다는 의미로 볼 수 있으나, 과연 이러한 보전정책이 비용-효율적인가에 대해서는 의심의 여지가 있다. 한국의 산림이 가지는 탄소관련 잠재력을 이용하지 않는 것에 대한 기회비용은 무엇일까에 대해 고민해볼 시점이다.

그림 1. 산림이용율

Source: OECD.Stat (2019 or latest year available).

2.            낮은 산림이용율은 탄소저장에 효과적인 것인 분명하다. 따라서 한국은 산림의 이산화탄소 순배출흡수량 측면에서 OECD국가중 5위에 위치해 있다. (그림2). 이것을 단위면적당 측면에서 보면 OECD국가들 중 최고에 위치에 있다. (그림3) 이것은 결국의 한국의 산림정책이 보전에 중점을 두고, 조림이나 재조림을 하지 않은 상태에서 벌채량도 적어 노령화된 산림이 증가하게 된 것이다.

그림 2. 산림에서 순 CO2 흡수량

Source: FAOSTAT (2020).

그림 3. ha당 CO2 순흡수량

Source: FAOSTAT (2020).

3.            하지만 산림면적의 측면에서 보면 한국의 산림면적은 지난 30년 동안 지속적으로 감소하고 있다(그림4). 산림면적감소의 주원인은 산지를 농경지로 전환하는 농업위주의 정책으로 인한 것으로 판단된다. (그림5).

그림 4. 산림면적 변화추이

Source: FAOSTAT (2020).

그림 5. 농원지원정책

Source: OECD (2021), "Producer and Consumer Support Estimates", OECD Agriculture statistics (database).

4.            한국의 산림이 가지고 있는 많은 산림탄소를 활용하는 방안에는 두가지 선택지가 있을 수 있다. 첫번째는 기후정책의 일환으로 산림의 탄소흡수 서비스에 대한 보상을 하는 것이고, 두번째는 지역발전정책의 일환으로 산림바이오매스의 이용을 확대하는 것이다. 또한 이 두가지를 병행하는 방법도 있다. 여기에서는 에너지정책(에너지보조금 정책 즉 산림바이오매스에 대한 FIT, 우드보일러에 대한 지원 등)에 대해서는 고려하지 않았다.

탄소흡수에 대한 보상

5.            이 아이디어는 현재는 무상(시장에서 거래되고 있지 않음)으로 이루어지고 있는 산림의 탄소흡수능력을 거래소를 통해 거래되는 재화로 이용하자는 개념이다. 기본적으로 온실가스 배출자에게 산림에 투자를 하게 하는 것이다. 뉴질랜드의 사례가 좋은 예이다..

6.            뉴질랜드 배출권 거래제(NZ-ETS)는 2008년 시작되었다. NZ-ETS시스템 상에서1 New Zealand Unit (NZU) 는 1톤의 탄소배출을 말한다. 뉴질랜드에서는 모든 온실가스 배출자들은, 자신들의 배출량에 해당하는 NZU를 정부에 납부하여야 한다. (그림 6).[1]

그림 6. 뉴질랜드 온실가스 배출권 거래제 개념도

Source: Ministry for the Environment of New Zealand.

7.            NZ-ETS에서는 신규조림에는 인센티브를 제공하며, 산림파괴행위에 대해서는 의무를 부여한다. 1990년 이전 산림소유자들에게는 탄소흡수에 대한 권리를 인정하지 않고, 만약 산림이 파괴에 된다면 그에 대한 보상을 하여야 한다. 1990년 이후 조성된 산림의 경우 산림의 흡수하는 이산화탄소톤마다 1NZU을 제공받고, 자율적으로 이를 NZ-ETS시스템에서 거래할 수 있다. 여기서 언제든 NZU는 2차시장에서 판매할 수도 있으나, 대부분의 경우 자신들의 배출권을 구매하고자 하는 기업과 거래하게 된다 (그림 6).

8.            기존의 산림참여자들은 자신들의 산림탄소 저장량의 변화에 대해 책임을 져야했다. (“저장량 변화” 접근법) 하지만 새로운 접근법 (평균접근법)은 미리 산출된 탄소저장소의 장기간의 평균 저장량에 만큼 배출권을 얻게 되어, 벌채시점에 기존에 받았던 배출권을 회수하지 않아도 되게 된다. 이런 평균접근법은 벌채 시 발생하는 의무를 상쇄하여, 새로운 신규조림을 촉진하게 한다. (MfE, 2021).

9.            세계의 3대 주요 탄소의무시장인 뉴질랜드의 ETS, 미국 캘리포니아 Cap-and-Trade 시스템 그리고 중국 ETS의 경우 산림탄소상쇄를 인정하고 있다. 한국ETS의 경우도 산림탄소상쇄를 인정하고 있으나, 아직까지 한국 산림소유자에게 인정된 경우는 없다. 캐나다, 멕시코 그리고 영국의 ETS시스템들이 산림탄소상쇄제도의 도입을 고려하고 있다. EU-ETS의 경우 2023년까지 최초로 탄소흡수에 대한 인증시스템의 도입을 추진하고 있다. 결과적으로 산림탄소상쇄 배출권은 2015년의 30백만 이산화탄소톤에서 2019년 110백만 이산화탄소톤으로 증가하였다. (그림 7).

그림 7. 의무시장에서의 산림탄소 배출권의 거래 추이

Source: World Bank’s carbon pricing dashboard (database).

10.          2015년 출범한 한국 온실가스 배출권 거래제는 한국의 온실가스 배출량의 3/4의 거래를 담당하고 있다. 현재 한국할당단위의 가격은 (Korean allocation unit (KAU)) USD 20/tCO2.이다. 참가자들은 자신들의 의무할당량의 5%까지 다음과 같은 산림활동를 통해 상쇄할 수 있다.

·        신규조림 및 재조림

·        산림경영

·        산림복원

·        목재제품의 이용

·        산불피해지의 복구

·        해외 산림을 통한 상쇄

11.          세계은행의 데이터에 따르면, 한국 온실가스 배출권이 국내 산림 상쇄에 의존하지 않은 것으로 보인다. (World Bank, 2020). 이런 이유는 해외 산림 상쇄가 더욱 비용-효율적이기 때문인 이유도 있는 것으로 보인다.

12.          현재진행중인OECD 조사에 따르면 산림탄소 흡수에 비용-효과적인 국가를 결정하는 데에는 다음과 같은 6가지 요소가 있는 것으로 조사되었다:

·        토지이용에 대한 기회비용 (농업생산의 부가가치/농경지의 면적으로 산정)

·        산림생산성 (평균 정규식생지수(NDVI)로 선정)

·        대안적 토지이용의 배출 (농업분야 온실가스 회피로 측정)

·        거래비용 (사업편의지수로 산정)

·        노동비용 (고용인당 경제적 부가가치 창출액으로 산정)

·        산불위험도 (국제산불데이터베이스에 의거))

13.       한국의 위의 6가지 인자에 따른 평가를 하면 세게적으로 낮은 순위에 위치할 것으로 보인다.(그림 8). 따라서 KETS가 국제 산림 상쇄를 사용할 가능성을 제한하는 것이 중요하다. 특히 2050년까지 한국에서 탄소 가격이 증가할 것으로 예상되기 때문에 국제상쇄의 제한은 중요할 것으로 보인다.

Figure 8. 전 세계 산림보전을 통한 탄소흡수 효용성 분석

Note: The darker the colour, the more cost effective carbon sequestration by forest conservation (including private co-benefits from the sale of timber).

Source: OECD; forthcoming.

14.          실제로 한국은 효과적인 탄소 요금(ECR)으로 측정된 탄소 가격 책정에 노력하고 있는 OECD 국가 들 사이에서 상대적으로 좋은 위치에 있다. ECR은 탄소 배출에 대한 가격을 효과적으로 설정하는 정책(연료, 탄소세 및 거래 가능한 허가 시스템에 대한 세금 제외)을 나타낸다고 볼 수 있다. 탄소 가격 책정 점수는2050년까지 탈탄소화 경제를 위한 파리 협정 목표를 달성하기 위해 2020년에 필요할 것으로 예상되는 60/t CO 2의 ECR에 얼마나 가까운 국가들이 있는지를 보여 준다(그림 9). 이 중 한국은 2050년까지 탈탄소 경제를 위한 탄소 가격 책정 경로의 중간에 위치해 있다(그림 9); 탄소 가격은 그때까지 증가할 것으로 예상됩니다.

Figure 9. Carbon pricing score

Note: Based on a EUR 60 per tonne CO2 benchmark.

Source: OECD, 2021.

열과 전기생산을 위한 산림바이오매스

원료

15.          전통적인 바이오매스 에너지의 원료로는 제재부산물, 산림부산물, 숲가꾸기 부산물 및 에너지작물 (속성수 등을 빠른 벌기령을 재배하는 것) 이다. 예를 들어 그림10은 스웨덴의 바이오매스 생산경로를 나타내고 있는 도식으로, 스웨덴은 에너지작물을 주요 바이오매스 원료로 사용하는 국가이다. (Kumar et al., 2021).

Figure 10. 스웨덴의 산림바이오매스 이용경로

Note: Excluding where the whole tree is used for biomass.

Source: Kumar et al., 2021.

16.          제재부산물은 추가적인 벌목이 필요로 하지 않아 탄소계정에 영향을 미치지 않는 원료이다. 하지만 제재부산물의 경우 이미 용도가 많이 개발되어, 물량이 충분하지 않으며, 파티클보드(PB) 생산과 같은 다른 이용방법과도 경합이 되고 있다. 산림부산물의 경우도 추가적인 벌목을 필요로 하지 않는다는 점에서 탄소에 영향을 미치지 않으나, 수집과정에서 토양탄소 및 산림토양의 영양순환에 영향을 미칠 수 있다 후자의 경우 모든 작업대상지의 양분상태가 같지 않으므로 해당 작업대상지에 대한 특별한 관리가 꼭 필요하다. 다양한 벌기령에 수확방식이 영양분의 순환에 어떤 영향을 미치며, 산림작업이 토양양분에 어떤 영향을 미치는지에 대한 모델링을 통해 이를 예측할 수 있다.

17.          나머지 두 원료가 가장 가능성 있는 것으로 보이다. 숲가꾸기는 전통적인 산림경영의 일부이며, 역시 산림탄소에 영향을 미치지 않는다.(잔족목의 성장이 촉진됨). 이 부분이 산림이용울이 낮은 한국에서 적용하기 좋은 대안이 된다. 하지만 숲가꾸기 부산물이 목재의 이용순서에 따라 적절하게 이용되어야 한다. 특히 펄프용재 등과의 혼용을 피해야 한다..

18.          에너지작물은 지가가 싼 토지가 있다면 매우 비용-효율적인 재료이며, 신규조림의 경우 국가의 탄소저장량을 증대시 킬수 있다. 하지만 조림은 천연림에 피해를 주어서는 안되며, 솎아베기의 경우, 속성수 등 대체 목재이용에 영향을 미쳐서는 안된다.

탄소계정

19.          기후변화정책에 있어 목재바이오매스는 벌채 즉시 탄소배출로 계산되며(토지이용부분), 이를 연소시킬때에는 이중계산을 방지하기 위해 이산화탄소는 배출되지 않는 것으로 본다. (에너지 부분) 하지만 얼마나 많은 양의 목재가 바이오매스로 사용되는 지에 대해 알기 어렵기 때문에(목재가 벌채되어 반출 되었을 때 우리나 그 용도에 대해 알필요가 없다) 벌채량과 바이오매스이용량을 매치시킬 수 없다. 더군다나 연소에 의한 이산화탄소의 배출은 즉각적인 반면 산림생장을 통한 이산화탄소의 흡수는 시간이 소요된다. (탄소 회수기간 문제). 따라서 이러한 시간 격차에 대한 할인은 감안하여야 한다. 그럼에도 불구하고 우리는 나무를 보지 말고 숲을 보는 큰 그림을 가지는 것이 중요하다. 핵심은 산림기준선(forest reference level (FRL)) 대비 국가의 산림탄소 저장량의 변화가 기후변화에 중요하다는 것을 간과해서는 안된다.

정책 제안

20.          여기에서는 산림탄소거래 및 재정적인 지원을 통해 지속가능한 산림탄소저장을 증진시키는 정책방향을 제안한다. 한국의 탄소거래시장에서 산림탄소의 거래를 통한 민간자본의 산림부분에의 투자를 활성화하고, 공공부분에서는 높은 생물다양성을 가진 산림의 탄소흡수능력 증진을 위해 직접적인 투자를 해야 한다.

21.          지속가능한 산림바이오매스의 공급을 위해 두 가지 수단을 제안한다. 한가지는 탄소저장능력의 향상이 필요한 산림 (관리되지 않아 숲가꾸기가 필요한 산림)지역서 바이오매스 생산단지를 만들어, 이 지역에 기후 스마트 산림단지 인증제도를 도입하는 것이다. 다른 하나는 농업생산을 위한 농업지와 에너지작물생산을 위한 토지에 대한 지원정책을 분리하는 것이다.

22.          2018년 핀란드에서 처음 도입된 기후 스마트 산림분류 체계는 산림을 탄소흡수원 혹은 탄소저장소로 구분한다(그림11)). 생산성이 떨이지는 산림에 대한 숲가꾸기와 신규조림을 통해 산림의 탄소흡수능력을 증대시키거나, 벌기령을 연장하여 탄소저장능력을 향상하는 기술을 적용할 수 있다. 산림생장이 빠르고, 집약적인 탄소흡수능이 있는 지역의 경우에는 산림 수확에 중점을 두어 목재생산 중심의 관리를 하고, 산림생장이 낮은 지역은 탄소저장소로서의 산림의 기능을 강조하는 방향으로 관리하여야 한다. (Metsähallitus, 2018).

23.          정책의 목적은 산림탄소흡수와 산림바이오매스를 동시에 설계하고 동시에 강화하는 것이다. 예를 들어 산림을 기후 스마트 분류체계를 통해 산림탄소 계정을 활성화하거나, 산림탄소 흡수에 대한 보상을 하여, 천연림지역을 보호하고 이런 지역에 에너지작물의 식재를 자제하여야 한다.

그림  SEQ Figure \* ARABIC 11. 탄소분류에 따른 핀란드 산림의 구획

Source: Metsähallitus, 2018).